Ketika Perawat dan Bidan Diizinkan Mengoles Fluorida: Menimbang Kebijakan Darurat di Tengah Krisis Dokter Gigi

Di sebuah Puskesmas di pinggiran Sragen, seorang bidan desa baru saja menyelesaikan skrining Cek Kesehatan Gratis (CKG) untuk rombongan anak sekolah dasar. Dari 30 anak yang diperiksa, lebih dari 20 di antaranya menunjukkan tanda-tanda karies pada gigi geraham pertama. Masalahnya sederhana namun mengakar: Puskesmas ini, seperti ribuan Puskesmas lain di Indonesia, tidak memiliki dokter gigi. Rujukan ke fasilitas lain memerlukan waktu, biaya transportasi, dan kepatuhan orang tua yang tidak selalu bisa diandalkan. Anak-anak ini pulang membawa PR kesehatan gigi yang mungkin baru tertangani berbulan-bulan kemudian — atau tidak sama sekali.

Situasi semacam inilah yang melatarbelakangi terbitnya Surat Edaran (SE) Menteri Kesehatan Nomor HK.02.01/MENKES/909/2026 tentang Pemberian Kewenangan kepada Dokter, Bidan, atau Perawat dalam Aplikasi Fluorida Topikal pada Program Cek Kesehatan Gratis, yang ditandatangani Menteri Kesehatan Budi Gunadi Sadikin pada 31 Agustus 2026. Kebijakan ini menarik untuk ditelaah bukan hanya karena substansinya, tetapi karena ia mewakili pola yang semakin sering muncul dalam kebijakan kesehatan Indonesia: pelimpahan kewenangan klinis (task shifting) sebagai respons darurat terhadap kesenjangan sumber daya manusia kesehatan.

Apa yang Diatur dalam SE 909/2026

Secara ringkas, SE ini memberi wewenang kepada dokter, bidan, atau perawat untuk mengaplikasikan fluorida topikal — tindakan yang secara prinsip merupakan ranah dokter gigi atau terapis gigi dan mulut — dalam kondisi Puskesmas kekurangan tenaga kesehatan gigi. Beberapa poin kunci:

• Kewenangan hanya berlaku jika Puskesmas mengalami keterbatasan dokter gigi/terapis gigi dan mulut, bukan sebagai kebijakan umum menggantikan peran mereka.
• Penugasan wajib didahului pelatihan resmi yang diselenggarakan pemerintah pusat atau daerah.
• Kepala Puskesmas bertanggung jawab menyusun standar prosedur operasional (SPO), menyediakan sarana-prasarana, serta memantau pelaksanaan.
• Ada mekanisme pemberhentian penugasan otomatis: begitu dokter gigi/terapis gigi tersedia, atau bila tenaga yang ditugaskan melanggar disiplin profesi.
• Pencatatan dilakukan melalui sistem informasi kesehatan nasional, termasuk pelaporan kejadian ikutan pasca-aplikasi bila ditemukan.

Dasar hukumnya bersandar pada Pasal 185 Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 13 Tahun 2025 tentang Pengelolaan Sumber Daya Manusia Kesehatan, yang membuka ruang bagi tenaga medis dan tenaga kesehatan memberikan pelayanan di luar kewenangan normalnya dalam keadaan tertentu untuk mendukung program pemerintah — dalam hal ini, program Cek Kesehatan Gratis yang masuk kategori Program Hasil Terbaik Cepat (PHTC/Quick Wins).

Mengapa Kebijakan Ini Muncul: Krisis yang Sudah Lama Terlihat

Angka-angka di balik SE ini cukup mengkhawatirkan. Data survei nasional yang dikutip dalam surat edaran — prevalensi karies 84,8% pada anak usia 5–9 tahun dan 63,8% pada usia 10–14 tahun — konsisten dengan temuan Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023, yang mencatat bahwa sebagian besar penduduk Indonesia mengalami masalah gigi dan mulut, dengan indeks kerusakan gigi yang tinggi terutama pada usia prasekolah dan sekolah dasar.

Yang membuat masalah ini sulit diselesaikan lewat jalur konvensional adalah kesenjangan tenaga: per April 2025, sekitar 26,8% Puskesmas di Indonesia — lebih dari 2.700 fasilitas — belum memiliki dokter gigi sama sekali, dengan kekurangan nasional yang diperkirakan mencapai sekitar 10.000 dokter gigi, sementara lulusan baru hanya sekitar 2.650 orang per tahun. Menteri Kesehatan bahkan secara terbuka menyebut bahwa dari 10.000 Puskesmas di Indonesia, sekitar 4.000 di antaranya kekurangan dokter gigi — angka yang menurutnya “tidak kalah serius” dibanding kekurangan dokter umum. Temuan program CKG di sekolah pun berulang kali menempatkan masalah gigi sebagai keluhan kesehatan nomor satu pada anak.

Wacana task shifting untuk mengatasi problem ini sebenarnya sudah disampaikan Menkes sejak pertengahan 2025, jauh sebelum SE ini diterbitkan — menunjukkan bahwa kebijakan ini bukan reaksi mendadak, melainkan kelanjutan dari arah kebijakan yang sudah dipertimbangkan cukup lama.

Berikut alur pelaksanaannya secara ringkas:

Menimbang Bukti Ilmiah: Amankah Fluorida Topikal di Tangan Bukan Dokter Gigi?

Pertanyaan paling relevan secara klinis adalah: apakah pelimpahan kewenangan ini punya pijakan bukti, atau sekadar solusi administratif tanpa dasar keamanan yang memadai?

Di sinilah kebijakan ini sebenarnya berdiri di atas landasan yang cukup kokoh secara internasional. Tinjauan sistematis Cochrane yang mencakup ratusan uji klinis dengan puluhan ribu partisipan menunjukkan bahwa aplikasi varnish fluorida secara profesional, dilakukan dua hingga empat kali setahun, secara konsisten menurunkan angka pertambahan karies pada gigi susu maupun gigi permanen, dengan manfaat yang tetap terlihat terlepas dari tingkat risiko karies awal maupun penggunaan pasta gigi berfluorida (Marinho et al., 2013).

Yang lebih relevan lagi, Community Preventive Services Task Force (CPSTF) di Amerika Serikat — badan yang merumuskan rekomendasi berbasis bukti untuk kebijakan kesehatan masyarakat — secara eksplisit merekomendasikan program aplikasi varnish fluorida di sekolah, dan program semacam ini lazim dilaksanakan bukan hanya oleh tenaga kedokteran gigi, melainkan juga tenaga kesehatan non-gigi terlatih seperti dokter, perawat, asisten medis, hingga petugas kesehatan masyarakat — bahkan tenaga non-kesehatan seperti guru dan relawan yang telah dilatih (CPSTF, 2023). Program semacam ini terbukti meningkatkan cakupan layanan pencegahan karies, khususnya pada kelompok berpenghasilan rendah yang paling jarang mengakses layanan gigi profesional.

Preseden regulasi serupa juga ada di California, Amerika Serikat, di mana ketentuan Assembly Bill 667 mengizinkan siapa pun yang bekerja di fasilitas kesehatan masyarakat — termasuk individu non-tenaga kesehatan — mengaplikasikan varnish fluorida, selama mengikuti protokol yang ditetapkan dokter gigi atau dokter yang bertanggung jawab (UCSF School of Dentistry, 2018). Pola ini konsisten dengan struktur SE 909/2026: pelimpahan kewenangan tetap berada dalam kerangka pengawasan, pelatihan, dan protokol baku — bukan kewenangan mandiri tanpa batas.

Dari sisi keamanan farmakologis, aplikasi fluorida topikal (umumnya varnish natrium fluorida berkonsentrasi tinggi) berbeda secara substansial dari fluorida sistemik (tablet atau suplemen) yang memiliki risiko toksisitas bila tertelan dalam dosis besar. Varnish diaplikasikan dalam jumlah sangat kecil dan mengeras cepat di permukaan gigi, sehingga risiko tertelan dalam jumlah signifikan relatif rendah — inilah salah satu alasan mengapa tindakan ini dianggap cukup aman untuk didelegasikan kepada tenaga terlatih non-spesialis, asalkan indikasi klinis dan teknik aplikasi diikuti dengan benar.

Tabel Perbandingan Preseden Pelimpahan Kewenangan Fluorida Topikal

Titik Kuat Kebijakan Ini

Beberapa aspek SE 909/2026 patut diapresiasi dari perspektif tata kelola kebijakan:

Bersifat kondisional, bukan permanen. SE ini secara eksplisit menyatakan penugasan berhenti begitu dokter gigi atau terapis gigi tersedia — ini bukan upaya menggantikan peran tenaga kedokteran gigi secara struktural, melainkan solusi sementara untuk kesenjangan yang nyata.

Ada rantai akuntabilitas berlapis. Dari Kepala Puskesmas yang menyusun SPO dan menyediakan sarana, hingga dinas kesehatan kabupaten/kota dan provinsi yang memantau, sampai Direktorat Jenderal Penanggulangan Penyakit di tingkat pusat — struktur pengawasan ini konsisten dengan model preseden internasional yang tetap mempertahankan pengawasan meski kewenangan didelegasikan.

Mensyaratkan pelatihan sebagai prasyarat, bukan opsi. Ini penting karena literatur menunjukkan bahwa keberhasilan program semacam ini sangat bergantung pada kualitas pelatihan tenaga pelaksana, terutama pemahaman tentang teknik aplikasi dan pengenalan reaksi ikutan.

Titik yang Perlu Dicermati

Namun ada beberapa celah dan potensi risiko yang layak menjadi perhatian, khususnya bagi manajer fasilitas kesehatan yang akan mengimplementasikan kebijakan ini:

Standardisasi pelatihan belum dijelaskan detail. SE ini menyebut “pelatihan yang diselenggarakan oleh pemerintah pusat atau pemerintah daerah” tanpa merinci kurikulum minimum, durasi, atau mekanisme sertifikasi. Tanpa standar yang jelas, kualitas pelatihan berpotensi bervariasi antardaerah — daerah dengan kapasitas anggaran dan SDM lebih baik mungkin memberi pelatihan lebih komprehensif dibanding daerah 3T yang justru paling membutuhkan kebijakan ini.

Indikasi klinis perlu merujuk pedoman yang sudah ada. SE ini menyebut aplikasi fluorida topikal “sesuai indikasi klinis dan standar pelayanan,” yang seharusnya merujuk pada Keputusan Menteri Kesehatan Nomor HK.01.07/MENKES/15/2025 tentang Pedoman Nasional Pelayanan Klinis Tata Laksana Karies. Namun keterkaitan eksplisit antara SE ini dan pedoman tersebut tidak dijabarkan secara rinci di dalam teksnya — sesuatu yang idealnya diperjelas dalam petunjuk teknis turunan agar tenaga pelaksana di lapangan tidak salah menafsirkan indikasi (misalnya kapan aplikasi tepat dilakukan versus kapan rujukan tetap diperlukan untuk kasus karies yang sudah lanjut).

Potensi disonansi dengan organisasi profesi. Kebijakan pelimpahan kewenangan lintas profesi historisnya kerap memicu diskusi antara pemerintah dan organisasi profesi kedokteran gigi terkait batas kompetensi dan tanggung jawab hukum. Hingga artikel ini ditulis, belum ditemukan pernyataan resmi organisasi profesi kedokteran gigi terhadap SE 909/2026 secara spesifik — sesuatu yang layak terus dipantau karena dapat memengaruhi penerimaan kebijakan ini di tingkat pelaksana.

Integrasi sistem pencatatan belum seragam. SE ini mengakui bahwa “pencatatan dan pelaporan belum terintegrasi dengan sistem informasi kesehatan nasional” di beberapa daerah, sehingga pelaporan sementara dikoordinasikan manual dengan dinas kesehatan setempat. Ini realistis, tetapi juga berarti evaluasi dampak kebijakan secara nasional — termasuk deteksi dini kejadian ikutan — mungkin tidak berjalan seragam pada masa transisi.

Implikasi bagi Fasilitas Kesehatan

Bagi manajer Puskesmas dan fasilitas kesehatan primer, SE ini membawa beberapa tanggung jawab konkret yang perlu disiapkan segera: analisis kebutuhan berbasis data epidemiologi lokal, penyusunan SPO yang merujuk pedoman klinis karies terbaru, pemastian ketersediaan bahan dan alat pelindung diri, serta — yang tidak kalah penting — dokumentasi pelatihan tenaga yang ditugaskan sebagai bukti kepatuhan bila suatu saat terjadi audit atau insiden yang memerlukan telaah tanggung jawab profesional.

Catatan Transparansi

Artikel ini disusun berdasarkan teks resmi SE Menkes Nomor HK.02.01/MENKES/909/2026 yang diunggah pengguna, dilengkapi data pendukung dari SKI 2023, tinjauan sistematis Cochrane, rekomendasi CPSTF, serta pemberitaan media mengenai kondisi kekurangan dokter gigi di Indonesia. Beberapa keterbatasan perlu dicatat: (1) belum ditemukan data spesifik mengenai reaksi resmi organisasi profesi kedokteran gigi Indonesia terhadap SE ini secara khusus, sehingga bagian tersebut disampaikan sebagai catatan pemantauan, bukan kesimpulan; (2) evidensi keamanan dan efektivitas fluorida topikal yang dikutip sebagian besar berasal dari konteks negara maju (AS, Eropa), dan belum ada studi implementasi spesifik di Indonesia mengenai pelaksanaan oleh dokter/bidan/perawat dalam skema CKG; (3) rincian teknis SPO dan kurikulum pelatihan yang dimaksud SE ini belum tersedia untuk publik pada saat artikel ditulis, sehingga penilaian atas kualitas pelaksanaan di lapangan bersifat prospektif, menunggu petunjuk teknis lanjutan.

Ringkasan: SE Menkes 909/2026 memberi wewenang sementara kepada dokter, bidan, dan perawat untuk mengaplikasikan fluorida topikal di Puskesmas yang kekurangan dokter gigi, merespons prevalensi karies anak yang tinggi (SKI 2023). Kebijakan ini sejalan dengan bukti internasional soal keamanan task shifting fluorida, meski standardisasi pelatihan dan integrasi pelaporan masih perlu diperjelas dalam petunjuk teknis lanjutan.

Referensi (APA):

Community Preventive Services Task Force. (2023). Oral health: School fluoride varnish delivery programs. The Community Guide. https://thecommunityguide.org/findings/oral-health-school-fluoride-varnish-delivery-programs.html

Kementerian Kesehatan Republik Indonesia. (2026). Surat Edaran Nomor HK.02.01/MENKES/909/2026 tentang Pemberian Kewenangan kepada Dokter, Bidan, atau Perawat dalam Aplikasi Fluorida Topikal pada Program Cek Kesehatan Gratis.

Kementerian Kesehatan Republik Indonesia, Badan Kebijakan Pembangunan Kesehatan. (2023). Survei Kesehatan Indonesia (SKI) 2023.

Kementerian Kesehatan Republik Indonesia. (2025). Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 13 Tahun 2025 tentang Pengelolaan Sumber Daya Manusia Kesehatan. Berita Negara Republik Indonesia Tahun 2025 Nomor 902.

Kementerian Kesehatan Republik Indonesia. (2025). Keputusan Menteri Kesehatan Nomor HK.01.07/MENKES/15/2025 tentang Pedoman Nasional Pelayanan Klinis Tata Laksana Karies.

Marinho, V. C. C., Worthington, H. V., Walsh, T., & Clarkson, J. E. (2013). Fluoride varnishes for preventing dental caries in children and adolescents. Cochrane Database of Systematic Reviews, 2013(7), Art. No. CD002279. https://doi.org/10.1002/14651858.CD002279.pub2

Pramudiarja, A. U. (2025, Juli 31). Menkes wacanakan ‘task shifting’ atasi kekurangan dokter gigi. detikHealth. https://health.detik.com/berita-detikhealth/d-8039083

Andalusia, L. R. (2025, November 14). Kemenkes beberkan kekurangan 2.775 dokter gigi di daerah [Pemberitaan]. Investortrust.id. https://investortrust.id/business/85501

UCSF School of Dentistry. (2018). Health fairs: Fluoride varnish guidance and protocol. University of California, San Francisco.